山東人防破解依法行政難題

李百鴻

2011年10月，我到山東省行政學院參加廳級干部行政執(zhí)法業(yè)務培訓。入學第一天就是考試，要求每個學員寫一篇行政執(zhí)法方面的文章。我結合人防行政執(zhí)法實踐，針對行政執(zhí)法的難點，著眼處理法與事的矛盾、法與法的矛盾、法與人的矛盾，寫出論文，獲得了全班學員的最高分99分。后來，我將這篇文章進行修改完善，發(fā)表在《中國人民防空》雜志上。 　　一、認真解決法與事的矛盾 依法辦事，首先要有法可依?！度嗣穹揽辗ā酚?996年10月頒布，1997年1月1日實施，已經(jīng)很多年了?，F(xiàn)在，形勢發(fā)生了巨大的變化，出現(xiàn)了許多新情況、新事物、新問題。而《人民防空法》至今未修訂，沒有對這些新情況、新事物、新問題作出法律規(guī)定，導致無法可依。如人防工程產(chǎn)權問題，是制約人防工程快速發(fā)展的瓶頸。由于《人民防空法》對此沒有規(guī)定，導致大量人防工程無法界定產(chǎn)權。許多開發(fā)商因無法取得產(chǎn)權，不愿投資建設人防工程，而人防部門也無法將人防工程抵押取得銀行的貸款，無法盤活人防固定資產(chǎn)，加快發(fā)展速度。此外，一些房地產(chǎn)開發(fā)商隨意出售地下車位，造成了混亂。同時，人防法律法規(guī)體系也不夠完善配套。目前，發(fā)達國家的民防法律規(guī)定比較完善，在頒布民防法的基礎上，制定具體的民防法令和條例。如法國自1959年以來，陸續(xù)制定了《民事保護防務部隊法》等40多個有關民防的法規(guī)。瑞典從國家到市政區(qū)都有一套完整的民防法規(guī)。按內(nèi)容分，除民防法外，還有人員掩蔽、救護、訓練等17種法規(guī)。我國只有一部《人民防空法》，沒有行政法規(guī)和部門規(guī)章；山東省只有一部《<人民防空法>實施辦法》和一件政府規(guī)章。國家長期沒有修訂《人民防空法》，同時，由于國家人防辦公室不是國務院行政部門，不能發(fā)布部門規(guī)章，也難以通過國務院發(fā)布行政法規(guī)。省、市想修定實施辦法和出臺政府規(guī)章，由于上位法沒有規(guī)定，也難以實現(xiàn)。 為了解決法與事的矛盾，切實做到有法可依，全省人防部門充分發(fā)揮主觀能動性，不等不靠，積極開展立法工作。一是加快配套完善人防法規(guī)體系。提請省政府出臺了政府規(guī)章，配合省人大組織修訂《山東省實施<人民防空法>辦法》；加強規(guī)范性文件的制定，彌補人防法律法規(guī)不完善的問題。據(jù)不完全統(tǒng)計，“十一五”期間，以省政府、省軍區(qū)或省政府辦公廳、省軍區(qū)司令部名義下發(fā)規(guī)范性文件6件，省人防辦公室和其他部門聯(lián)合下發(fā)規(guī)范性文件8件。各市也以政府或聯(lián)合其他部門下發(fā)規(guī)范性文件120多件。二是在對制約人防發(fā)展的重點難點問題進行調(diào)研的基礎上，大膽創(chuàng)新，制定相應的規(guī)定。省人防辦公室圍繞大力推進防空防災一體化、人防建設與城市建設同步協(xié)調(diào)發(fā)展這2個重點，把中央【2001】9號文件和國發(fā)【2008】4號文件具體化，結合山東實際，在以省委、省政府、省軍區(qū)聯(lián)合出臺綜合性文件的基礎上，相繼出臺了一系列單項的規(guī)范性文件。對有些省里出臺文件難度較大的工作，比如人防工程產(chǎn)權界定問題，采取迂回的辦法加以解決。省人防辦公室和省財政廳出臺了《關于<山東省人防國有戰(zhàn)備固定資產(chǎn)管理暫行辦法>的通知》，把防空地下室納入人防國有戰(zhàn)備固定資產(chǎn)管理范疇，為解決人防工程產(chǎn)權問題埋下了伏筆。棗莊、煙臺、濰坊等市先行一步，對人防工程產(chǎn)權進行明晰和界定，有的市以政府名義出臺了相應文件。 　　二、認真解決法與法的矛盾 人防法律法規(guī)在執(zhí)行過程中，經(jīng)常受到其他法律法規(guī)的制約和影響，從而產(chǎn)生了不同法律法規(guī)之間的矛盾。比如，《人民防空法》規(guī)定:國家對人民防空設施建設按照有關規(guī)定給予優(yōu)惠；中發(fā)【2001】9號文件則明確:對人民防空工程建設和開發(fā)利用，在稅收、用電等方面實施優(yōu)惠政策。但是，國家稅務總局卻下發(fā)文件對平戰(zhàn)結合的人防工程征收房產(chǎn)稅，對各級人防部門實施人防工程平戰(zhàn)結合影響很大。又如，《人民防空法》規(guī)定:城市新建民用建筑，按照國家有關規(guī)定修建戰(zhàn)時可用于防空的地下室。中發(fā)【2001】9號文件規(guī)定:因水文地質(zhì)條件不能修建的，必須經(jīng)人防部門批準后，繳納易地建設費。國務院、中央軍委文件還規(guī)定，任何單位和個人不得批準減免易地建設費。但是，國家財政部等部門聯(lián)合發(fā)文，明確城市經(jīng)濟適用房、廉租房建設、棚戶區(qū)改造和舊城改造，免繳易地建設費。省、市政府和有關部門也做出了相應規(guī)定，使易地建設費征繳工作受到很大的影響。 為了解決法與法的矛盾，確保人防事業(yè)健康發(fā)展，山東省人防部門雙管齊下。一是努力爭取，及時向政府領導匯報，加強與有關部門的溝通和協(xié)調(diào)，積極主動宣傳人防法律法規(guī)，強調(diào)下位法服從上位法的原則，爭取領導和有關部門的理解和支持，各城市普遍未對平戰(zhàn)結合的人防工程征收房產(chǎn)稅。二是靈活處理，依法維護人防的權益。鑒于各級政府作出了城市經(jīng)濟適用房、廉租房建設、棚戶區(qū)改造和舊城改造免繳易地建設費的規(guī)定，人防部門必須服從和執(zhí)行。但是，這個文件只規(guī)定了免繳易地建設費，沒有規(guī)定不建防空地下室。因此，各級人防部門嚴格把關，堅持按照人防法律法規(guī)的規(guī)定，城市新建民用建筑必須修建防空地下室。也就是說，經(jīng)濟適用房、廉租房建設、棚戶區(qū)改造和舊城改造必須修建防空地下室，不收易地建設費。這樣，既落實了人防法律法規(guī)，又不違反財政部的文件規(guī)定，人防工程建設速度沒有受到影響，每年新增人防工程數(shù)百萬平方米。 　　三、認真解決法與人的矛盾 法治國家、法治政府、法治社會，都必須維護法律的權威性和嚴肅性。但是，人治的影響依然存在。一些地方的領導對人防工作不夠了解，對人防法律法規(guī)不夠熟悉。為了全力發(fā)展經(jīng)濟，抓重點建設項目以及開發(fā)區(qū)、高新區(qū)、工業(yè)園區(qū)建設，通過辦公會、協(xié)調(diào)會甚至下發(fā)文件，要求不建人防工程，或免繳易地建設費。有的建設單位通過關系找黨政領導，或者直接找人防部門領導，要求不建人防工程，或者免繳、少繳、緩交易地建設費。一些人防部門的負責人，懾于領導的權威，怕丟了烏紗帽，不敢堅持原則，依法行政。還有個別人防部門的負責人，為了滿足私欲，搞權錢交易，走上了犯罪道路。 為了解決法與人的矛盾，山東省人防部門有針對性地開展工作。一是加強宣傳。將各級領導干部作為宣傳的重點對象，將人防法律法規(guī)的強制性規(guī)定作為宣傳的重點內(nèi)容，積極爭取各級領導的重視和支持。加強對有關職能部門的宣傳力度，增強其在各自職責范圍內(nèi)依法做好人防工作的主動性。加強對各類人防建設義務主體的宣傳，使其了解、熟悉人防法律法規(guī)，増強履行人防義務的自覺性。二是強化監(jiān)督力度。首先，加強內(nèi)部監(jiān)督。組織開展全省人防行政執(zhí)法大檢查，及時發(fā)現(xiàn)、解決問題。其次，加強權力機關監(jiān)督。省、市人防部門每年都邀請人大組織人防執(zhí)法檢查，以促進人防法律法規(guī)的落實。第三，加強司法監(jiān)督。省人防辦公室向省檢察院領導匯報，取得檢察機關的支持，加強人防行政執(zhí)法的司法監(jiān)督。省、市人防辦公室與檢察機關聯(lián)合下發(fā)文件，就人防行政執(zhí)法和司法監(jiān)督建立了協(xié)同機制。第四，加強社會監(jiān)督。建立了全省人防行政執(zhí)法電子監(jiān)察平臺，實時掌握各市人防行政執(zhí)法情況，包括人防工程審批、易地建設費征繳等情況。同時，該平臺通過社會公眾網(wǎng)向社會公開，接受群眾的監(jiān)督。三是落實責任追究制度。在年度目標責任考核制度中規(guī)定行政違法一票否決，并依法追究違法單位主要領導和責任人。 依法行政有力地保障和促進了山東省人防建設的健康快遞發(fā)展，各項工作都走在全國前列。

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山東人防破解依法行政難題

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