山東省人防立法側記

李百鴻

人民防空法是國家關于規范人防工作的法律，于1996年10月29日由八屆人大二十二次會議通過，1997年1月1日起施行。 　　1997年5月，山東省人防辦公室成立制定《山東省實施<人民防空法>辦法》領導小組和起草班子，于廣益副主任、孫立群處長和我具體承辦。 一、千方百計少走彎路 地方立法對我們來說，是大姑娘上轎——第一回，缺乏立法經驗。為了少走彎路，節約時間和經費，提高立法質量，我們做了大量基礎工作。一是加強學習。在深入學習《人民防空法》和相關法律法規，領會精神實質的同時，學習了《立法學》，并請教立法專家傳授立法知識，提高立法水平。通過學習才明白，地方立法不能與上位法發生矛盾和沖突，不能超越上位法的范圍，也不能照搬照套。二是請省人大法工室和省政府法制局的同志提前介入。省人大法工室董處長、王副處長，省政府法制局姜處長、孫科長對山東省人防地方立法高度重視，大力支持，與我們一起搞調研，起草初稿，并反復參與修改，在實際工作中進行指導，在具體條款上予以把關。三是認真借鑒兄弟省市的經驗做法。于廣益副主任、省人大法工室王副處長、省政府法制局孫科長和我一行4人，先后到江蘇、安徽、江西、湖南省人防辦公室學習取經。當時，省辦公務車輛很少，我們先坐火車到南京，請江蘇省人防辦公室介紹經驗做法，然后采取接力的辦法，請江蘇省人防辦公室派車送我們到安??合肥，再由安??省人防辦公室派車送我們去江西，最后由江西省人防辦公室派車送我們去湖南。各省人防辦公室熱情接待，毫無保留地介紹經驗做法，并提供各種方便，充分體現出全國人防是一家。在全國人防昆明會議上，各省（直轄市、自治區）人防辦公室介紹了地方立法的經驗做法，我們搜集了各地的地方立法初稿，認真學習借鑒。四是提供有力依據。為了減少阻力和不必要的反復，確保地方立法順利通過，我們在起草條款時收集了大量的依據，做到每一條每一款都有依據材料。僅人防建設費這個內容，我們就收集了國家、濟南軍區和省政府的大量規定，專門形成了依據材料，與《實施辦法》一并提交省人大常委會，取得了較好的效果。 江西調研途中 　　二、突出解決重點問題 剛開始，我們認為人防地方立法是個機遇，最好能把人防建設涉及的所有問題一并解決。所以，在起草初稿時，凡是對人防建設有利的條款都往上羅列。后來，通過學習立法的有關知識，尤其是省人大法工室和省政府法制局的同志對我們進行具體指導，這才搞清楚，地方立法不是筐，什么菜都往里裝。立法是一門科學，有其自身的特點和規律，是非常嚴肅、科學的。人防建設涉及許多問題，不可能事無巨細，統統在地方立法時加以解決，這是不符合立法原則和立法技術要求的。正確的做法，應該是在地方立法中突出重點，解決關鍵問題，而一些具體問題，可以在下一步制定配套的政府規章和規范性文件時加以解決。這樣，從人防法律、地方法規，加上政府規章和規范性文件，在不同的層次上形成完善的人防法律法規體系。于是，我們在擬制條款時，重點解決人防機構設置、人防建設經費、防空地下室建設管理、優惠政策以及人防設施保護等關鍵問題。在人防機構設置方面，強調按照國務院、中央軍委的規定執行；在人防經費方面，明確了收取易地建設費和人防工程建設費的法律地位；在防空地下室建設管理方面，徹底理順了與建委的關系；在優惠政策方面，按照國家、大軍區和省政府的規定減免有關稅、費；在人防設施保護方面，增加了禁止性條款加大了保護力度。 昆明會議時與新疆代表合影 　　三、原則性和靈活性相結合 人防地方立法的過程充滿了曲折和矛盾。在協調政府有關部門的關系時，一些有關部門從本部門利益出發，提出了許多不利于人防建設的意見。在省政府常務會議上，尤其是省人大常委會審議時，還有一些領導提出不同的意見，這些，都需要做許多協調和解釋工作。為了人防地方立法順利通過，我們注意堅持原則性與靈活性相結合。一是在起草過程中加以注意。開始起草條款時，設想把人防機構和建設經費單獨列章。省人大法工室董文生處長建議，這樣寫引人注目，太敏感，不便于順利通過。于是，我們沒有單獨列章，而是分散寫，尤其是建設經費這部分內容，寫得更分散一點。二是在協調關系時加以注意。人防立法初稿征求了24個部門的意見，三分之一的部門沒有意見，三分之一的部門提出了一些文字修改意見，還有三分之一的部門提出了重大修改意見，主要涉及人防機構、建設經費、防空地下室管理職能等關鍵性問題。在這種情況下，我們堅持原則性與靈活性相結合，凡是對人防事業發展有利的，或者影響不大的，盡可能加以吸收；有些條款有關部門有爭議的，加以回避甚至刪改；對一些重大問題則依法辦事，據理力爭。比如，有一個部門提出了8條意見，對其中6條一般性的意見，我們全部采納，而對2條只從本部門利益出發、違反人民防空法的意見，我們依法反對，并做了大量說服解釋工作。 四、積極爭取領導支持 在制定《實施辦法》的過程中，單靠人防部門自身的力量，很難順利出臺理想的地方性法規。這就需要大力協調，積極爭取，充分借助各級領導和有關部門的力量。一是借助軍事機關的力量。濟南軍區和山東省軍區首長非常重視，多次聽取匯報，具體指導，兩次寫出書面修改意見；在省人大常委會立法調研會上，濟南軍區作戰部陳文榮副部長和省軍區張齊紅司令員對《實施辦法》的修改提出了重要的意見和建議。由于人防實行軍政雙重領導體制，省人大常委會對軍事機關的意見十分重視，采納了許多重要的修改意見。二是借助省政府、省人大領導的力量。我們多次向省政府、省人大領導匯報，李春亭省長在省政府常務會議上強調人防是一件大事，大家要多關心、多支持。張瑞鳳、陳抗甫副省長多次聽取匯報，并做了許多重要指示。省人大常委會領導聽取匯報后，指示山東的人防立法一定要立個硬法，立個好法，不能落到其他省市后面。省人大常委會趙志浩主任親自到青島調研，聽取基層的意見；省人大常委會王渭田副主任和城鄉建設環境保護委員會的領導帶隊，先后到濟南、青島、棗莊等市調研，并專門召開立法調研會，征求兩級軍區領導的意見。三是借助法制部門的力量。經常向省人大法工室和省政府法制局匯報起草工作進展情況，遇到的困難與問題，取得他們的理解和支持。在協調部門關系時，積極為我們出主意想辦法；在協調會上，法制局領導依法進行協調，駁回了一些部門的錯誤意見，維護了人防的合法權益。在省人大常委會分組討論《實施辦法》（草案）時，法制部門的工作人員極為負責，認真向提出意見的常委做解釋，還對一些條款作出了有利于人防事業發展的修改。1998年10月12日，省九屆人大四次會議審議通過了《山東省實施<人民防空法>辦法》，并立即施行。 　　《實施辦法》出臺以后，根據省政府法制局姜文智處長的要求，我著手起草《實施辦法》釋義。經過反復修改，并經省政府法制局和省人大法工室審定，于1999年底定稿并發行。

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